El precio de evadir la reforma política-electoral

Abril Gordienko López.

El reporte del BID “Mejor gasto para mejores vidas” (2018) analiza el uso del dinero público en América Latina (AL) y el Caribe y muestra sus grandes ineficiencias. La fiesta con recursos del erario, pandémica en la región, debe terminar, dice el informe. Tras analizar las prioridades de gasto y su impacto sobre el desarrollo y la inequidad, incluye valiosas recomendaciones para mejorar la eficiencia.

Los retos que enfrentan los diversos países de la región son semejantes: déficit fiscal, pobreza, educación mediocre, infraestructura deteriorada u obsoleta, vulnerabilidad frente a desastres naturales, altos índices de corrupción y el crimen organizado, entre otros.

El capítulo 10 llamado “Hipotecando el futuro: el sesgo de corto plazo de las políticas”, concluye que en la región existe un sesgo sistemático contra las políticas públicas de largo plazo y contra aquellas cuyos frutos son menos evidentes a ojos de la población, lo cual va en detrimento de inversiones públicas indispensables para impulsar el crecimiento económico y social sostenible. ¿Por qué se da ese sesgo en las democracias de AL?

El informe da una posible explicación del lado de la demanda: los ciudadanos no exigimos políticas de largo plazo ni apoyamos el aumento de impuestos para financiar la redistribución, a pesar de la creciente desigualdad; esto es resultado de la desconfianza, la falta de información y la impaciencia con respecto de las instituciones y los actores políticos.

Del lado de la oferta, la investigación muestra que las instituciones políticas y los sistemas electorales contribuyen al sesgo negativo. Si bien reconoce que no existe un sistema perfecto, que provea siempre a los políticos los incentivos correctos para producir política pública oportuna y sustancial, afirma que hay unos mejores que otros.

El gasto en transferencias y subsidios con criterios demográficos, así como el gasto total, son mayores en Latinoamérica, donde el 70% de los países tienen sistemas de elección proporcional, que en países con sistemas mayoritarios.

Cuando se gasta con criterios demográficos se afecta en particular la infraestructura, que tiende a concentrarse en ciertas zonas y a descuidar otras. En sistemas que eligen representantes por distritos electorales pequeños, se favorece el gasto de capital por encima de las transferencias y hay más incentivos para hacer inversión con criterios geográficos.

Esto no es, en absoluto, una invitación a adoptar un sistema mayoritario que tiene muchos defectos, sino a usar esta información para reflexionar y debatir sobre las reformas necesarias para mejorar la eficiencia del gasto, así como la calidad de la representación política.
Poder Ciudadano ¡Ya! ha venido proponiendo que se adopte un sistema electoral mixto, que combina elección de diputados por distritos electorales con una lista nacional para garantizar la proporcionalidad.

Añade el informe que los Congresos latinoamericanos se caracterizan por bajos niveles de “cooperación intertemporal”; es decir, que no suelen ponerse de acuerdo sobre políticas públicas con alto costo inmediato y beneficios a largo plazo, que acarrean la posibilidad de que estos sean cosechados por actores y administraciones futuras, como es el caso de obras de infraestructura.

Otra característica de los países de AL y el Caribe es la baja formalización interna de sus Congresos. Esta se mide en función del nivel de conocimiento técnico de los diputados, su experiencia promedio, la relevancia de las comisiones legislativas, la calidad de su personal de apoyo técnico y la confianza de los ciudadanos en el Congreso.

Los legisladores “profesionales”, a diferencia de aquellos que no tienen incentivos para invertir en su carrera legislativa, están más dispuestos a pactar acuerdos de largo plazo porque tienen la posibilidad de recoger los frutos de inversiones a futuro. El hallazgo del informe es lapidario: la alta formalización de los órganos legislativos genera mejor infraestructura.

Por si fuera poco, está demostrado que en los sistemas electorales que no recompensan el conocimiento especializado ni la experiencia, y en aquellos en que las reglas internas del Congreso no reconocen esas cualidades para asignar responsabilidades en las comisiones legislativas -la foto de nuestra Asamblea Legislativa-, la calidad de la política pública decae. Recordemos que, de forma reiterada, el Informe anual del Estado de la Nación reporta que la producción de leyes sustantivas para el desarrollo humano ronda siempre apenas el 30% de la totalidad de legislación, y solo cerca de 50% de ellas especifica sus fuentes de financiamiento.

Además, la formalización legislativa está “positivamente correlacionada con menor derroche del gasto público y mayor eficiencia del gasto en educación”, dice el informe. Es inevitable pensar en la probable correlación entre los preocupantes hallazgos del Informe del Estado de la Educación con el bajo nivel de formalización de nuestra Asamblea (sin que esto implique reducir el problema a esa correlación).

La conclusión es, a este punto, evidente: “en América Latina, las reglas formales de las elecciones y de la toma de decisiones legislativas favorecen un menor gasto de capital; no promueven los acuerdos de largo plazo necesarios para implementar políticas con beneficios duraderos.”

Según el informe es insoslayable acometer reformas políticas e institucionales, a pesar de que es tarea compleja y los efectos no son absolutamente previsibles. Propone que nos centremos en fortalecer el Congreso de manera que los actores políticos tengan los incentivos adecuados; en implementar medidas que contribuyan a mejorar la información y la rendición de cuentas; y en establecer reglas que fomenten la toma de acuerdos políticos intertemporales, que promuevan el consenso y que dificulten la reversión de las políticas importantes.

Recomienda otros cambios más sencillos para mejorar la capacidad de producir legislación sustantiva y de largo alcance: regular la forma en que se asignan los cargos de dirección y liderazgo en el Congreso, así como la asignación de los legisladores a las diversas comisiones, con miras a incentivar y recompensar la adquisición de experticia y la antigüedad.

Lo expuesto son hallazgos cimentados científicamente, del citado informe del BID. Mi contribución se limita a exponerlos resumidamente para crear conciencia sobre los efectos que tienen los sistemas electorales y el nivel de profesionalización de los representantes y de los entes políticos sobre la calidad, la eficiencia y la eficacia de la política pública.

Con base en este y mucho otro material de investigación que evidencia nuestras falencias y ofrece posibles soluciones, es hora de sacar el espejo, vernos con honestidad y reconocer que tener una discusión amplia sobre la reforma política-electoral es impostergable.

Publicado en La Nación, 27/10/2019

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